Segundo Cavalcante & Luca (2013), a presença de controle é considerada como dimensão de governança no setor público, uma vez que é considerada como suporte para o alto nível de gestão, com o intuito de permitir o alcance de objetivos por meio da eficiência e da eficácia operacional, confiabilidade de relatórios internos e externos e cumprimento da aplicação de leis e regulamentos.

Por sua vez, o Controle Interno Municipal é considerado um recurso organizacional importante para sustentabilidade da gestão pública municipal. Este entendimento permite afirmar que, independente da forma como se estrutura hierarquicamente, ou como se é denominada, a Controladoria, ou a Unidade Central de Controle Interno de uma prefeitura tem crucial importância para o sucesso da gestão (Chiarelli & Cherobim, 2009). Conforme ensinam Cruz, Silva & Spinelli (2016), na realidade dos municípios, a preocupação com o controle do governo e das políticas públicas, é responsabilidade do órgão central comumente denominado de Controladoria Geral do Município (CGM).

Apesar da concepção de controladoria governamental ser compartilhada observa-se, na prática, que em muitas prefeituras não se desenvolvem unidades de controle interno, ou ainda que estas estejam em fase de implementação (Azevedo & Leitão, 2018). Convém esclarecer que a controladoria na área pública é relativamente nova, e o grande desafio para os profissionais desta área é potencializar a utilização dos recursos disponíveis (geralmente escassos) frente às despesas públicas crescentes e o gerenciamento transparente das contas. Por esse motivo, a controladoria não é apenas uma resposta às demandas por transparência na prestação de contas, mas também pode atender as imposições da Lei de Responsabilidade Fiscal (Assis, Silva & Catapan, 2016; Melo et el., 2016).

Ademais, a controladoria contribui de forma efetiva para que o gestor público consiga cumprir os programas, as metas e as ações propostas em um cenário transparente, eficiente e legal, já que um dos problemas no setor público é a falta de continuidade, associada à corrupção, que devem ser sempre combatidas visando assegurar a correta aplicação dos recursos e a preservação do patrimônio público (Silva, Carneiro & Ramos, 2015).De acordo com Krein, Wernke & Zanin (2020), em relação às atividades inerentes a certas funções da Controladoria, na percepção dos gestores públicos, o maior nível de importância foi atribuído ao monitoramento do sistema de controle interno que busca preservar os interesses da entidade, enquanto que o auxílio na análise de viabilidade de projetos de investimento foi considerado uma atividade de menor relevância.

Nesse contexto, Santana & Silva, 2021 explicam que consoante o art. 7º da Lei de Acesso à Informação (LAI), a administração deverá prestar informações referentes ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo. Em razão disso, cabe ao controle interno monitorar as suas respectivas páginas de acesso à informação para garantir que estas sejam alimentadas adequadamente. Esses autores enfatizam, então, que a responsabilidade de alimentar as referidas páginas é uma atribuição das autoridades delegadas pelo dirigente máximo do órgão, cabendo ao controle interno a função de monitoramento, a fim de acionar os responsáveis do órgão acerca do não cumprimento daquela atividade. Dessa forma, o setor responsável pela disponibilidade da informação pode ser, por exemplo, a área contábil da Estatal. Daí, essa área também precisa definir qual setor da organização ficará responsável por alimentar o site da LAI e informar ao setor de controle interno (Santana & Silva, 2021).

Por outro prisma, conforme leciona Soares (2020), a importância dos controles internos vai além da obrigatoriedade legal, quando afirma que fiscalizar e orientar a administração pública representa uma necessidade que deve levar em conta o objetivo maior da gestão, o bem social. Tal entendimento é corroborado por Vasconcelos et al. (2012), ao defender que a controladoria governamental é um instrumento relevante para auxiliar à gestão pública municipal, visto que sua finalidade é impulsionar o município a atingir a eficiência, eficácia e economicidade prezando pela transparência dos atos praticados pelo gestor público.

Em consonância ao exposto, Ferreira, Santos & Vasconcelos (2021) constataram que a atuação e responsabilidades da alta gestão é o fator mais relevante na avaliação do controle interno, e que a estrutura organizacional tem menor importância. Isso ajuda a explicar a falta de correlação e interferência das variáveis de tamanho organizacional sobre a medida global alusiva ao controle interno dos órgãos. Além disso, percebeu-se que o capital humano influencia o controle interno, mas o quantitativo de ativos explica melhor a variância da autoavaliação. Destaca-se que é possível que a previsão legal possa engessar as estruturas de controle interno dos órgãos, já que a norma define as mesmas regras para todas as organizações, independentemente das suas características e da complexidade (Ferreira, Santos & Vasconcelos, 2021).

Na pesquisa realizada por Angeli, Silva & Santos (2020), os testes de correlação não confirmaram a expectativa da existência de um alto grau de associação entre fatores socioeconômicos dos municípios e a atuação de suas controladorias. Esperava-se que municípios com maior população, maiores montantes de receita pública, e IDH maiores tivessem as controladorias mais atuantes, em função de seu porte e da complexidade da máquina pública local. No entanto, restaram ausentes elementos que sustentassem essa hipótese a partir dos testes aplicados. Em particular, confirmou-se a correlação perfeita entre a receita municipal e o tamanho da população. Contudo, acrescentaram os autores, esses fatores não incidiram positivamente sobre o grau de atuação das controladorias municipais pesquisadas.

Interessante a conclusão de Braga, Caldeira & Sabença (2020), quando da análise do controle interno ante ao combate da covid-19, onde, no caso federal, constatou-se que em diversas operações, a CGU atuou também em colaboração com órgãos de controle estaduais, polícias civis e ministérios públicos locais. Mencionou-se que uma das características que atribui a esta atuação um caráter inovador é o tempo de execução, praticamente concomitante à ação administrativa investigada. Explicou-se que tal fato decorreu, provavelmente, do direcionamento prioritário de recursos humanos e materiais para esta macrofunção.

Percebe-se que a abordagem das funções da controladoria não é consensual na esfera pública, assim como acontece na literatura, embora demonstrem pontos congruentes, como a execução das funções controle de ativos e gerencial com maior representatividade, e das funções controle e tributárias com menor execução. Verifica-se que o perfil exigido ao profissional da controladoria, em decorrência das funções elencadas, demonstra um misto de funções tecnicistas e gerenciais-estratégicas, o que comunica uma mudança na realidade do mesmo, assim como vem ocorrendo na iniciativa privada (Cunha & Callado, 2019).

Pode-se afirmar que, a administração pública praticada nesses governos locais está mais vulnerável aos riscos de ineficácia na prestação dos serviços públicos e na implementação das políticas públicas que impactam diretamente o cidadão, como as ações da educação, saúde e assistência social básicas, a cargo dos governos municipais por ditame constitucional (Cavalcante et al., 2013; Gerigk et al., 2007; Silva, 2017).

Para tentar atender a essas ações, é preciso que o governo atue de forma criativa, buscando alternativas eficazes e viáveis. Contudo, a utilização de ações inovadoras na administração pública muitas vezes é recebida com resistências, inclusive por parte dos próprios órgãos e autoridades de controle (Yetano; Torres; & Castillejo-Suastegui, 2019). Nesse contexto, é certo afirmar que a existência de um adequado sistema de controle interno é indispensável para a administração pública e para o sistema de controle externo, possibilitando exame prévio da situação do órgão jurisdicionado (Diniz et al., 2004).

Cumpre explicitar que os controles externo e interno são os responsáveis pela avaliação permanente das ações praticadas na gestão pública, onde os controles são como mecanismos de preservação das instituições públicas e de prevenção da ilicitude (Marçola, 2011).

Assim, com base no texto constitucional, precisamente a partir do seu artigo 70, constata-se que existem dois tipos de controle na Administração Pública, externo e interno, que são responsáveis por “fiscalizar os aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais do Estado”, através de rotinas predeterminadas em normatizações. Destarte, o controle interno compreende um autocontrole das ações e gestão do ente público e o externo é exercido pelos órgãos fiscalizadores, que seguem estruturas hierárquicas, tais como os Tribunais de Contas, Ministério Público, entre outros (Calixto; Velasquez, 2005).

Acrescente-se que, em um estudo comparativo sobre o controle externo na Argentina, Brasil e Chile, Menezes (2015) esclarece que as discussões sobre o controle nas políticas públicas avançam na mesma medida em que amadurecem as instituições, sob o movimento gerado a partir da tendência mundial voltada para o fortalecimento dos mecanismos de accountability que amplie a transparência e o controle das atividades realizadas pelos agentes públicos.

A pesquisa de Viegas et al. (2022) investigou o tipo de comunicação dos Tribunais de Contas e Ministérios Públicos nas redes sociais e os desafios da accountability na democracia digital. Em relação à atuação nas redes sociais, tais autores constataram que as postagens dos MPs são o dobro das dos TCs, o que demonstrou maior atividade dos MPs na utilização das redes sociais como canais de comunicação institucional, onde o Twitter não só é a plataforma mais utilizada por essas instituições, sendo a priorizada, o que denota sua importância para a comunicação pública dos órgãos de Estado, não só no exterior como no Brasil.

Vale salientar que, os mecanismos de monitoramento necessitam da existência de um órgão independente responsável por avaliar o cumprimento das normas fiscais, o qual poderá acionar gatilhos automáticos, caso sejam inobservados os limites numéricos, ou aplicar sanções aos que descumpriram as regras (Kotia & Lledó, 2016). Em razão da natureza das atividades que desempenham, são os Tribunais de Contas que de fato exercem o controle externo das normas de responsabilidade fiscal (Lima, 2017).

Apesar de sua relevância para a Administração Pública, os mecanismos de controle é um tema ainda pouco explorado pela academia no Brasil, considerando-se a importância nas atividades administrativas no setor público, uma vez que apenas com um sistema sólido e institucionalizado de controle se consegue evitar desvios de condutas dos gestores (Castro, 2015).

A presente subseção realizou um levantamento acerca da produção científica sobre o tema, através de consultas por meio das bases de dados spell, google acadêmico e periódicos capes, utilizando como termos de busca Controle Interno, Setor Público, Mecanismos, Monitoramento, Controle Externo, e usando filtros como título do artigo e resumo, no período que compreendeu 2014 a 2022, sendo encontrados aproximadamente 870 artigos. Não obstante, não foi possível identificar em nenhum dos artigos encontrados, evidência de que foi abordada uma temática com muita similitude ao presente estudo, que analisa o procedimento de controle interno municipal que monitora as notificações, oriundas do controle externo (órgãos fiscalizadores).

No entanto, foram selecionados 11 artigos acadêmicos, elencados na Tabela 1, os quais apresentam objetivos, referencial teórico, metodologia e conclusões que se mostram relevantes e contêm algumas semelhanças com este trabalho, servindo assim de base teórica para o presente estudo.

Tabela 1
Estudos empíricos sobre controle interno no setor público

Fonte: Elaborada pelos autores.

De um modo geral, tem-se que esses os estudos anteriores trazidos à colação, principalmente, através de suas conclusões, revelam, primeiramente, que os órgãos de controle interno no setor público podem não estar adequadamente estruturados para atendimento das dimensões do controle interno, em especial quanto aos procedimentos de prevenção e detecção de erros e fraudes na gestão, exigindo, do controle interno, a adoção de métodos e procedimentos de acompanhamento concomitante dos atos praticados pelos gestores públicos (Braga, Vasconcelos & Luca, 2013). Corroboram com esse entendimento, Braga, Caldeira & Sabença (2020), ao analisarem o controle interno durante o período de pandemia da covid-19, constataram que a CGU, ao atuar também em colaboração com órgãos de controle estaduais, polícias civis e ministérios públicos locais, demonstrou um caráter inovador, em relação ao tempo de execução, que foi praticamente concomitante à ação administrativa investigada. Explicou-se que tal celeridade, provavelmente, deveu-se ao direcionamento prioritário de recursos humanos e materiais para aquela macrofunção (controle interno).

Por outro prisma, os achados de outro trabalho, indicam que a insegurança ontológica, inércia, falta de conhecimento, aceitação de rotinas e decouping (gerenciamento de processos) são fatores de resistência para a implementação do modelo de avaliação de desempenho no setor público. Ao contrário disso, avaliou que o poder institucional e a confiança não puderam ser caracterizados como fatores limitadores da implantação de um modelo. (Lisboa et al., 2018)

Constatou-se ainda que nas prefeituras, apesar de recursos humanos e de sistemas serem condição necessária, eles não são suficientes para a implementação das práticas de controle interno, onde deve existir esforço de atores, com poder para acúmulo constante e preservação de capital institucional de apoio às novas práticas, por tempo suficiente, até que não seja necessário mais esforço, no momento em que observar que tais práticas já se tornaram parte da organização (Lino et al., 2019).

Por sua vez, Ferreira, Santos & Vasconcelos (2021) constatam que os componentes identificados do controle interno, o mais relevante é a atuação e a responsabilidade da alta gestão. Os componentes mostram correlação significativa com o orçamento, a despesa empenhada e o número de funcionários. Contudo, existe influência negativa do tamanho dos órgãos na avaliação do controle interno. Aliás, Santana & Silva, 2021, explicam que em relação ao cumprimento da Lei de Acesso à Informação (LAI), por exemplo, a responsabilidade de alimentar as páginas institucionais é das autoridades delegadas pelo dirigente máximo do órgão, cabendo ao controle interno a função de monitoramento, a fim de acionar os responsáveis do órgão nos casos de descumprimento.

Ressalte-se que, em se tratando de novas ferramentas de controle, a implantação de um determinado modelo proposto já permite identificar as deficiências de controle interno, servindo para orientar iniciativas de aprimoramento em organizações, inclusive, demonstrando a utilidade daquele modelo para estimular a melhoria contínua das estruturas de controle interno, contribuindo para a realização dos objetivos das organizações. (Capovilla et al., 2018). Segundo Krein, Wernke & Zanin (2020), analisando certas funções da Controladoria, na percepção dos gestores públicos, o maior nível de importância foi atribuído ao monitoramento do sistema de controle interno que busca preservar os interesses da entidade.

Por fim, os estudos anteriores também revelaram que, mesmo sendo muitos os focos e olhares de análise sobre o sistema de controle interno na administração pública, concluiu-se que é uma temática contemporânea, mas pouco explorada, com tendência de crescimento no número de trabalhos e diversificação dos focos nos próximos anos, dada sua relevância social. (Lopes et al., 2020).

Trata-se de uma pesquisa qualitativa, considerando seu caráter interpretativo do fenômeno estudado a partir do significado atribuído pelos sujeitos da pesquisa. Para Flick (2009) na pesquisa qualitativa os pesquisadores investigam os fenômenos em seus contextos naturais, buscando compreendê-los e/ou interpretá-los com base em sentidos atribuídos pelas pessoas. Quanto aos fins, a pesquisa é descritiva, pois busca descrever aspectos relacionados aos fenômenos investigados evidenciando suas características (Vergara, 2007). Quanto aos meios, trata-se de uma pesquisa documental, por utiliza-se de materiais que ainda não receberam um tratamento analítico, ou que podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa (Gil, 2016), no caso específico documentos internos relacionados ao controle interno da Prefeitura Municipal de Fortaleza e legislação pertinente ao controle interno. Ademais faz se uso do método estudo de caso, pois “investiga um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto da vida real” (Yin, 2015, p.32).

Como unidade de análise foi intencionalmente escolhida a Controladoria Geral do Município de Fortaleza (CGM), responsável por idealizar e implantar, na capital cearense, o procedimento de monitoramento das demandas oriundas do controle externo, nos moldes delineados no ofício circular nº. 003/2021, datado de 24/03/2021, e anexo contendo fluxo do trâmite operacional. Acrescente-se que o responsável pela referida organização pública autorizou por escrito a coleta de dados, muito embora os dados apresentados no presente trabalho sejam públicos.

Ressalte-se que para o presente trabalho, foi realizada pesquisa de campo, através de entrevista semiestruturada, a qual contou com a participação de 05 (cinco) sujeitos, adiante caracterizados. Foi feito um contato inicial com o responsável pelo órgão, esclarecendo sobre o objetivo da pesquisa, que autorizou por escrito a realização da pesquisa de campo (Carta de Anuência da CGM). Foi usado um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE) por escrito, garantindo o anonimato aos respondentes. Tais sujeitos foram selecionados dentre os que têm conhecimento prático sobre a implantação e funcionamento do mecanismo de controle interno em estudo, criado em março de 2021 e aplicado até maio de 2022, lapso temporal que corresponde ao período pesquisado.

O presente trabalho foi desenvolvido a partir da realização de estudo de caso único, nas dependências da Controladoria Geral do Município de Fortaleza (CGM), onde realizou-se uma pesquisa documental, coletando-se dados secundários, a exemplo de planilhas de excel, e relatórios técnicos, ofícios, todos, extraídos do acervo e banco de dados da CGM. De igual modo, foi realizada a coleta de dados primários, colhidos através de entrevista semiestruturada, realizada com perguntas padronizadas e abertas, fundamentadas na revisão de literatura realizada.

A guisa de ilustração dos procedimentos realizados decorrentes da pesquisa documental, durante o período de análise, consoante as informações registradas nos anais da CGM, foi possível observar quais os órgãos de controle externo demandantes/solicitantes, bem como, a quantidade de notificações monitoradas pela CGM, e a quantidade de recomendações feitas pela CGM, em decorrência de alguma inadequação verificada nas respostas, elaboradas pelos órgãos municipais, conforme as descrições na Tabela 2.

Tabela 2
Distribuição das notificações conforme os órgãos de controle externo

Fonte: CGM (2022)

Por sua vez, a partir da Tabela 2, constatou-se que a Secretaria Municipal de Saúde (SMS) foi o órgão municipal mais demandado, seguida pela secretaria municipal de educação (SME) e pela Guarda Municipal de Fortaleza (GMF), em relação ao período pesquisado e às 1396 notificações expedidas pelo controle externo, então monitoradas pela CGM.

Percebe-se ainda, que é ínfima a quantidade de recomendações emitidas pela CGM, em razão da inadequação das respostas dos órgãos municipais notificados, porquanto, o percentual não chega a atingir o patamar de 5% do total das respostas, encaminhadas aos órgãos de controle externo. Destarte, tem-se a impressão de que tais respostas, em geral, se apresentam em conformidade com o que fora solicitado pelos órgãos demandantes.

No tocante à entrevista, houve a participação de cinco pessoas, mencionadas doravante como sujeitos da pesquisa, os quais, após consentimento verbal para utilização de gravador e Termo de consentimento escrito para a realização da pesquisa, passaram a ser entrevistados de modo individual e reservado. Importante esclarecer ainda que, durante a entrevista, outras perguntas complementares puderam ser formuladas e gravadas, visando maior esclarecimento e propiciando maior aprofundamento do assunto, tudo, em conformidade com o perfil e postura de cada sujeito, visando atingir o objetivo e questão de pesquisa, propostos neste trabalho. A caracterização dos referidos participantes é descrita na Tabela 3, a seguir.

Tabela 3
Caracterização dos sujeitos

Fonte: Elaborada pelos autores.

Assim, foram formuladas, inicialmente, 08 (oito) perguntas padronizadas, as quais serviram para alcançar o objetivo principal deste estudo, conforme roteiro de entrevista descrito na Tabela 4. Durante os pré-testes, verificou-se a necessidade de adaptar algumas perguntas. As respostas ficaram mais curtas e simples. A pergunta cinco foi desmembrada em duas (5 e 6), porque antes apresentava duas características importantes (dificuldades e sugestão para aperfeiçoamento), passando a ser mais fácil de compreendê-la.

Ressalte-se que o roteiro de entrevista, transcrito na Tabela 4, foi fundamentado na literatura consultada, e posteriormente revisado por dois especialistas que atuam no controle interno municipal.

Tabela 4
Roteiro de Entrevista

Fonte: Elaborada pelos autores.

Na sequência, houve o tratamento destes dados coletados, com a transcrição das entrevistas, e estes foram analisados com base na análise de conteúdo (Bardin, 2016), tomando se como referências os estudos apresentados na Tabela 1.

As respostas obtidas foram comparadas e serviram para alcançar os objetivos traçados, sendo consideradas, as respostas que mais se assemelhavam, concordando ou discordando sobre determinada indagação, bem como, as respostas que divergiam da maioria, a fim de descrever e apontar o resultado da pesquisa, com base nesta análise.

Corroborada pela pesquisa documental, verifica-se, através das entrevistas que as ferramentas operacionais utilizadas para realizar o monitoramento e controle das notificações são o Sistema de Protocolo Único (SPU), sistema informatizado em que ocorre a tramitação dos documentos da Prefeitura de Fortaleza, e as planilhas de excel, utilizadas para registro de todas as informações inerentes às notificações monitoradas pela CGM.

Percebe-se, ainda, por intermédio das respostas dadas em relação à primeira pergunta que, pelos sujeitos 1, 2, e 3, que o procedimento de monitoramento das notificações da CGM ocorre mediante a observação de fluxo, cujo trâmite se opera mediante o Sistema de Protocolo Único da PMF (SPU), a partir de marcação feita pelo órgão municipal solicitado, ao receber a notificação pelo controle externo, cuja resposta tramita pela CGM a qual afere sua adequação e encaminha para a Procuradoria Geral do Município (PGM), que verifica sua conformidade legal, concordando, dá o devido prosseguimento da resposta.

Nesse contexto, afirmou o Sujeito 2, que o procedimento de controle interno:

Surgiu em março de 2021 com a premissa de acompanhar as respostas enviadas aos órgãos de controle externo e também acompanhar o prazo de resposta, o procedimento se dá pelo cadastro da notificação no SPU, nós olhamos um a um e incluímos na nossa planilha de acompanhamento, alguns vem para ciência outros já para a análise com a resposta, analisamos se confere com o solicitado pelo órgão demandante, incluímos o despacho de prosseguimento ou recomendação, encaminhamos a PGM para reanálise (...).

O surgimento deste mecanismo de controle, conforme resposta de 3 entrevistados, se dá no momento que se constata acúmulo de notificações, sem respostas, direcionadas, principalmente, à Secretaria Municipal de Saúde, no mês de março de 2021, provenientes da necessidade de informações referentes à pandemia Covid-19, conforme esclarecer o Sujeito 1, ao afirmar que o procedimento ocorreu em face do "acúmulo de muitas demandas principalmente na SMS (Secretaria Municipal de Saúde) e decorrentes de notificações o órgão de controle não estava respondendo o requisitado. Falha no controle e na qualidade”. Tal fato motivador da implantação desse monitoramento, foi reiterado na entrevista do Sujeito 3, quando explicita que “foi necessário o controle, por não ter respostas em tempo hábil, principalmente na SMS, mas acontecia também em outros órgãos”.

Além disso, de acordo com quatro dos entrevistados, percebe-se que, a partir da implantação em março de 2021, pode-se afirmar que houve resistência por parte dos órgãos municipais, em aderir ao mecanismo de controle interno, visto que muitos não chegaram a encaminhar, via sistema, ou a comunicar de qualquer forma o recebimento de tais notificações, durante todo o período pesquisado (março de 2021 a maio de 2022). Essa informação é extraída, mormente das entrevistas do Sujeito 3, ao afirmar que houve “resistência em alguns órgãos, pois recebiam e não mandavam para CGM”, o que foi realçada pela resposta do Sujeito 2, quando justifica certa resistência por parte dos órgãos municipais, em aderir ao novo procedimento, nos seguintes termos: “Creio que teve sim, pois não recebemos de todos os órgãos e não acredito que eles não tenham recebido notificações.”

Considere-se ainda a resposta do Sujeito 5, o qual, quanto à percepção de alguma resistência por parte dos órgãos municipais, arguiu que:

Sim. Todo processo de controle demanda um esforço adicional nas atividades cotidianas operacionais. Alguns aspectos da cultura do controle interno ainda são recentes na PMF. O volume de trabalho das equipes é significativo e a inserção de uma nova atividade ou de uma nova etapa no fluxo tradicional de trabalho, é motivo para muita reclamação, resistência e por vezes, incompreensão dos benefícios que isso pode trazer para a gestão.

No entanto, o Sujeito 4, contraria tais informações, ao ponderar que nem todos os órgãos demonstraram tal resistência, justificando sua opinião em face do elevado número de notificações emitidas, e do fato de haver uma equipe pequena de controle interno, em determinada secretaria, o que teria gerado o abarrotamento de documentos, sem a emissão das respectivas respostas. Conforme seu relato: “Dentro da célula de controle interno da SMS não houve resistência, a equipe é pequena, e com ajuda flui melhor os processos, porque a SMS está ‘afogada’ em processos”.

Porém, a resistência em aderir novo procedimento de controle interno na PMF se mostrou a regra, entre os órgãos municipais.

De início, tem-se a resposta do Sujeito 1, servidor municipal com maior tempo na organização, informando que “foi elaborado desde o início uma minuta, mas houve uma mudança no fluxo, mas ainda não foi publicado a Instrução Normativa”, ressaltando também que a mesma não chegou a ser publicada por se tratar de um período ainda experimental, onde mudanças já ocorreram desde a sua implantação na prefeitura.

Ademais, há um documento utilizado para implantar o citado procedimento, um ofício circular, expedido no final do mês de março de 2021, cuja pesquisa documental reforça a validade da resposta obtida por quatro entrevistados, a exemplo do Sujeito 2, que respondendo à entrevista, disse “Só sei do Ofício Circular nº 003/2021 da CGM”.

Esclareceu melhor o Sujeito 5, ao informar que:

Inicialmente, a orientação é para que todas as minutas de respostas fossem encaminhadas para a CGM, para análise em conjunto com a PGM, e acompanhamento das medidas subsequentes a serem adotadas. Posteriormente, optou-se por desenvolver funcionalidade em sistema informatizada, no qual os órgãos poderiam classificar as notificações recebidas e a CGM em conjunto com a PGM podem visualizar e solicitar o encaminhamento de processos, mediante critérios, análise ou por amostragem. O fluxo operacional foi alterado e comunicado aos órgãos, mediante novo ofício circular. Ainda assim, chegou a ser minutada uma proposta de instrução normativa que ainda não foi publicada, aguardando a maturação do procedimento.

Constata-se, pois, que inexiste instrumento normativo, publicado sobre o procedimento em análise, informação confirmada por três dos sujeitos entrevistados.

Em relação às melhorias observadas da gestão pública municipal, a partir deste monitoramento, três entrevistados são enfáticos em afirmar que o procedimento de controle interno trouxe melhora no acompanhamento dos prazos, e no alinhamento da tramitação a ser realizada. Ressalte a resposta do Sujeito 4, o qual pontuou que uma das melhorias foi a “diminuição do prazo de respostas, de reiterações e integração entre os setores”. Por sua vez, o Sujeito 1 expõe, quanto ao fluxo das notificações que, “houve uma melhoria em parte, mas na SMS este ano já está com novo acúmulo”. O Sujeito 5 pontua que uma das melhorias foi:

O desenvolvimento de sistemas de gestão interna das notificações recebidas, como no caso da SMS que recebe diariamente um volume significativo de notificações do Ministério Público, decorrente de ações de judicialização dos serviços de saúde.

Dentre as dificuldades apontadas, a falta de uma ferramenta ou sistema próprio para monitorar tais notificações foi recorrente entre a maioria das respostas, sendo justificada pelo Sujeito 2, ao discorrer que o ideal seria um sistema “em que nós pudéssemos ver assunto e prazo pra organizar esse acompanhamento de acordo com a prioridade do prazo”.

A sugestão para o aperfeiçoamento deste mecanismo de controle interno também teve como foco o aprimoramento sistemático mais eficiente, o que foi pontuado por quatro dos sujeitos entrevistados. Não obstante, traz-se a baila a resposta do Sujeito 5 que sugeriu, dentre outros pontos:

Uma maior capacitação das equipes técnicas dos órgãos, uma metodologia disseminada, a equipe central da CGM consolidada com atuação contínua no monitoramento atuando e apresentando os indicadores de melhoria em tempo de resposta e tipos de demandas recorrentes para os órgãos transformarem em melhorias de políticas públicas.

Ressalte-se que, a unanimidade dos entrevistados concordou que a publicação de um instrumento normativo traria benefícios ao procedimento de monitoramento das notificações, uma vez que, salientou, o Sujeito 3, tornaria mais clara a necessidade e os ditames operacionais do procedimento. Todavia, não discordando, pondera o Sujeito 5, nos seguintes termos:

Considero que mais efetivo do que a publicação do instrumento normativo, neste momento, será a consolidação da atuação da CGM, com disponibilização de indicadores e boletins de evolução a partir dos órgãos monitorados.

Por fim, excetuando o Sujeito 2, todos os demais entrevistados entendem ser necessário o monitoramento contínuo, a fim de evitar congestionamento de notificações, garantindo o monitoramento mais eficaz desses processos administrativos. Assim, vale destacar a opinião do Sujeito 5, ao afirmar que: “As atividades de controle interno devem ter seu estabelecimento de forma contínua para permitir a mitigação de riscos.” No entanto, este entrevistado, ao final, considera que “atuar com um grupo de órgãos mais demandados, como por exemplo: SMS, SME, AGEFIS, SEUMA seria de um impacto significativo e abrangeria o maior percentual destas demandas.”

Essencialmente, o que se constata, em resposta à questão de pesquisa, a Prefeitura Municipal de Fortaleza tem utilizado o controle interno para realizar o monitoramento das notificações, emitidas pelo controle externo aos órgãos municipais, mediante a observação de fluxo, cujo trâmite se opera por meio do Sistema de Protocolo Único da PMF (SPU), a partir de marcação feita pelo órgão municipal notificado, que ao receber a notificação pelo controle externo (ministério público, tribunais de contas, etc..), enviará resposta para ser analisada pela CGM, a qual afere sua adequação e tempestividade, e em seguida faz o encaminhando para a Procuradoria Geral do Município (PGM), que verifica sua conformidade legal, e só então, é autorizado o envio da resposta ao controle externo notificante.

Verificou ainda que o surgimento deste mecanismo de controle, conforme resposta de três entrevistados, se dá no momento que se constatou o acúmulo de notificações, sem o envio de respostas, principalmente, por parte da Secretaria Municipal de Saúde, no mês de março de 2021, provenientes da excepcional quantidade de informações referentes à pandemia Covid-19, solicitadas, principalmente, pelos órgãos ministeriais do estado.

Segundo afirmaram os Sujeitos 1 e 2, o documento utilizado para implantar referido mecanismo foi o Ofício Circular de nº 003/2021 da CGM, expedido no final do mês de março de 2021. Esclareceram que, atualmente, embora exista uma minuta de Instrução Normativa, dispondo sobre as normas de rito procedimental, este instrumento normativo ainda não fora publicado.

Percebeu-se a importância do procedimento de controle interno criado pela CGM, o qual busca assegurar maior eficiência durante o processo de informações a serem prestadas pela PMF, ao órgão de controle externo. Conclui-se ainda que o mecanismo implantado pela CGM necessita ser aperfeiçoado, não somente por meio de um sistema mais eficaz, mas também através da capacitação dos servidores e disseminação da cultura das atividades de controle, voltadas para a prevenção de erros e fraudes na organização pública.

Verificou-se que estudos, a exemplo deste, podem contribuir para que gestores públicos aperfeiçoem a qualidade do respectivo controle interno, e de mecanismos regulares, os quais visam compreender melhor determinado procedimento e os instrumentos de monitoramento, como ensina Liu et al. (2017), e consoante se constatou através da pesquisa de campo realizada, conforme os principais trechos da entrevista, já comentados no item anterior.

Por certo, como define Calixto e Velasquez (2005), o controle interno consiste em um autocontrole das ações e gestão do Ente público, porquanto observou-se que a CGM, órgão da administração pública municipal, que realiza o monitoramento de várias notificações, como no caso em exame, acompanhando as respectivas respostas, enviadas pelos órgãos da própria PMF. Considera-se também esta literatura, quando explica que o controle externo, por sua vez, é exercido pelos órgãos fiscalizadores, tais como os Tribunais de Contas, Ministério Público, entre outros, conforme já foi verificado e demonstrado no presente estudo.

Em razão da enorme demanda de notificações recebidas pela secretaria de saúde e secretaria de educação, em sua expressiva maioria, emitidas por órgãos do ministério público estadual, contatou-se que a administração pública, praticada nesses governos locais, está mais vulnerável aos riscos de ineficácia na prestação dos serviços públicos e na implementação das políticas públicas que impactam diretamente o cidadão, como as ações da educação, saúde e assistência-social básicas, a cargo dos governos municipais por ditame constitucional, conforme ministram Cavalcante et al. (2013), Gerigk et al. (2007) e Silva (2017).

Sob outra ótica, com supedâneo nos estudos empíricos acostados nesse trabalho e nos resultados colhidos nas pesquisas realizadas, para este estudo, percebe-se que as informações trazidas por Braga et al. (2013), convergem para a afirmação de que os órgãos de controle no setor público podem não estar adequadamente estruturados para atendimento das dimensões do controle interno, em especial, quanto aos procedimentos de prevenção, exigindo, do controle interno, a adoção de métodos e procedimentos de acompanhamento concomitante dos atos praticados pelos gestores públicos, a exemplo do que enfatizaram os Sujeitos 2 e 3, durantes suas entrevistas, quanto à necessidade de se operar através de um sistema informatizado próprio para esse tipo de controle, garantindo maio eficácia do mecanismo. O estudo de Braga, Caldeira & Sabença (2020) aponto solução para alguns aspectos, ao constatar que a CGU, ao atuar também em colaboração com órgãos de controle estaduais, polícias civis e ministérios públicos locais, demonstrou menor tempo na execução das investigações administrativas. Acrescentam ainda que, para alcançar esta maior celeridade, o direcionamento prioritário de recursos humanos e materiais voltados para o controle interno.

Interessante verificar a constatação de resistência, por parte dos órgãos municipais, em relação a adesão ao novo procedimento de controle interno, assim confirmada por quatro dos Sujeitos entrevistados, ao responderem a terceira pergunta da entrevista, consoante já detalhada nas subseções acima. Nesse aspecto, Lisboa et al. (2018), aponta, como fatores de resistência, no caso de implantação de novo modelo de avaliação de desempenho no setor público, a inércia, a falta de conhecimento, aceitação de rotinas e decouping (gerenciamento de processos). Aliás, o mesmo artigo analisou que o poder institucional e a confiança não puderam ser caracterizados como fatores limitadores da implantação daquele novo modelo, o que também merece ser considerado, mormente quando alguns entrevistados, dantes referidos, entendem que é o melhoramento das atividades de controle é também uma questão cultural, que enseja maior nível de maturidade por parte dos servidores públicos. Corrobora com este entendimento o estudo de Monteiro (2015), cujos resultados indicaram que as principais barreiras detectadas, durante a implantação de um sistema de controle interno, consistem na falta de uma cultura de gestão ao risco, a carência de pessoal em número adequado e a qualidade técnica exigida.

Nessa mesma toada, percebe-se que a questão cultural, a continuidade do monitoramento das ações de controle, a capacitação de agentes públicos, a melhor disseminação sobre a relevância dos instrumentos de controle interno, portanto, aspectos de aperfeiçoamento mencionados pela maioria dos entrevistados (detalhado alhures), se mostram em plena consonância com os resultados obtidos no trabalho realizado anterior, em prefeituras municipais, apresentado por Lino et al. (2019), onde revela que mesmo considerando que recursos humanos e sistemas são condição necessária, tais elementos não são suficientes para a implementação das práticas de controle interno, onde deve existir esforço de atores, com poder para acúmulo constante e preservação de capital institucional de apoio às novas práticas de controle. Em consonância com este entendimento, Ferreira, Santos & Vasconcelos (2021) constatam que para a atividade do controle interno, o aspecto mais relevante é a atuação e a responsabilidade da alta gestão.

Conforme a resposta de quatro sujeitos entrevistados, faz-se necessário o monitoramento contínuo, a fim de evitar congestionamento de notificações, garantindo o monitoramento mais eficaz desses processos administrativos. No entanto, como leciona Santana & Silva, 2021, importa esclarecer que, a exemplo das normas previstas na LAI, a responsabilidade de alimentar as páginas institucionais é das autoridades delegadas pelo dirigente máximo do órgão, cabendo ao controle interno à função de monitoramento.

Desse modo, no caso do mecanismo em análise, cabe aos órgãos municipais a responsabilidade de enviar as respostas das notificações, em tempo hábil, aos órgãos de Controle Externo demandantes, e à CGM cabe a realização do monitoramento destes envios, acompanhando a regularidade de toda tramitação. Nesse sentido, Daher et al, 2017, constatou que a maioria das atividades da Controladoria Municipal de Aquiraz, no Ceará - CONGER, foi classificada como de apoio, onde evidenciou-se que apenas 46% de todas as atividades elencadas, a exemplo de Auditoria de Gestão; Elaboração de normas de procedimento de controle; auditoria contábil; análise de prestação de contas; orientação dos gestores no tocante a diversos assuntos pertinentes à execução orçamentária, financeira e contábil; foram informadas como de competência da CONGER.

Não obstante, encontram amparo empírico os resultados colhidos nesse trabalho, quando revelaram que o mecanismo implantado pela CGM trouxe melhorias operacionais e é de enorme contribuição para a administração pública. Nesse contexto, Krein, Wernke & Zanin (2020), quando investigaram as funções da Controladoria, concluíram que, na percepção dos gestores públicos, o maior nível de importância foi atribuído ao monitoramento do sistema de controle interno. Acrescente-se que, o modelo de monitoramento das notificações implantado pela CGM de Fortaleza permitiu identificar as deficiências de controle interno, conforme afirmaram os sujeitos entrevistados, e serve para orientar iniciativas de aprimoramento em organizações, inclusive, demonstrando a utilidade daquele modelo para estimular a melhoria contínua das estruturas de controle interno, contribuindo para a realização dos objetivos das organizações. Capovilla et al. (2018)

Finalmente, contribuindo inclusive para a justificativa de escolha desse tema, os estudos anteriores ainda comprovam que, apesar de haver muitos focos e olhares de análise sobre o sistema de controle interno na administração pública, essa temática contemporânea ainda é pouco explorada no campo acadêmico, e possui tendência de crescimento no número de trabalhos nos próximos anos, haja vista a sua relevância social, assim, constatado por Lopes et al. (2020).