Casos para Ensino

O Plano Nacional de Educação: Análise do Processo de Construção de uma Política Pública tipicamente Brasileira

The National Education Plan: The Making of a Tipically Brazilian Public Policy

El Plan Nacional de Educación: Analisis del Proceso de Construción de una Política Pública Tipicamente Brasileña

Leonardo Secchi
Universidade do Estado de Santa Catarina, Brasil
Gissele S. de F. Nunes
Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc), Brasil
Thiago José De Chaves
Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc), Brasil

O Plano Nacional de Educação: Análise do Processo de Construção de uma Política Pública tipicamente Brasileira

Administração Pública e Gestão Social, vol. 13, núm. 4, 2021

Universidade Federal de Viçosa

Recepción: 12 Diciembre 2020

Aprobación: 07 Abril 2021

Publicación: 01 Octubre 2021

Resumo: Contexto do caso: O Plano Nacional de Educação no Brasil pode ser usado como um exemplo aplicado do processo ou ciclo de política pública, desde a identificação do problema, agenda, formulação, decisão, implementação, avaliação e extinção.

Dilema do caso: O caso confronta a distinção entre política de governo e política de Estado, as vantagens e desvantagens dos estilos racionalistas e argumentativos/participativos de fazer política pública, instigando o debate propositivo e pedagógico entre docentes e discentes.

Fechamento do caso: Esta é a história típica de uma política pública que mobilizou milhões de pessoas para ser debatida e elaborada, sofreu para nascer mesmo num ambiente político favorável, criou uma série de sonhos, frustrações, relacionamentos e rivalidades. No entanto, mostrou mais uma vez que vale a pena fomentar o avanço daquilo que se acredita, mesmo sabendo que as cartas estão embaralhadas para que tudo dê errado.

Palavras-chave: Plano Nacional de Educação, Políticas Públicas, Análise de Políticas Públicas, Brasil.

Abstract: Context of the case: The Brazilian National Education Plan can be used as an applied example of the policy-making process, the problem recognition, agenda setting, policy formulation, decision-making, implementation, evaluation, and policy termination.

The dilemma of the case: The case confronts the distinction between governmental policy and State policy, the pros and cons of the rationalist and argumentative/participatory policy analysis traditions, triggering a purposeful and pedagogical debate between teachers and students.

Case closure: This is a typical story of a public policy that mobilized millions of people in order to achieve a legislative approval; it struggled to thrive even in a favorable political environment; it created hopes, frustrations, relationships and rivalries. Nonetheless, the case illustrates that it is still worthwhile to fight for a cause even if the cards are stacked against it.

Keywords: National Education Plan, Public Policy, Policy Analysis, Brazil.

Resumen: Contexto del caso: el Plan Nacional de Educación de Brasil puede ser usado como ejemplo aplicado del proceso de política públicas, desde la identificación del problema, agenda, diseño de la política, decisión, implementación, evaluación y terminación.

Dilema del caso: el caso pone en confronto la distinción entre política de gobierno y política de Estado, las ventajas y los limites de los estiles racionalistas y argumentativos/participativos de policy-making, instigando el debate proposicional y didáctico entre docente y estudiantes.

Cierre del caso: Esta es una historia típica de política pública que movilizó millones de personas para ser elaborada, sufrió para nacer, mismo en un ambiente político favorable, generó una serie de expectativas, frustraciones, relaciones y rivalidades. Sin embargo, una vez más demostró que vale la pena luchar por causas que uno acredita, apesar de que las cartas estén entremezcladas para que todo no salga bien.

Palabras clave: Plan Nacional de Educación, Políticas Públicas, Análisis de Políticas Públicas, Brasil.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

O Brasil sempre teve dificuldades de desempenho no setor de educação. Em um país continental com desigualdades sociais e regionais, o histórico brasileiro da educação sempre perpassou problemas estruturais da baixa qualidade do sistema educacional, desde a primeira infância até a educação universitária.

Nos tempos do Império, a educação era oferecida para meninos de uma elite branca que visava o letramento para a formação eclesiástica. Até a Proclamação da República, apenas 1,8% da população tinha acesso à educação (Bordignon & Paim, 2015). Com a Proclamação da República o cenário não mudou muito. As entidades religiosas continuaram a ser as principais provedoras de educação básica no Brasil até a década de 1930, quando, finalmente, o ensino primário gratuito tornou-se obrigação constitucional.

A segunda metade do século XX foi testemunha da expansão da oferta pública de educação, desde o ensino fundamental até o ensino superior. Três problemas se revezavam na dianteira da agenda governamental: 1) os altos índices de analfabetismo; 2) o acesso de crianças e adolescentes à educação pública e gratuita; 3) a necessidade de pessoal formado em licenciaturas para trabalhar, bem como bacharéis e técnicos para responder às necessidades crescentes do mercado de trabalho.

A liderança estatal, sempre fundamental no combate a esses problemas, priorizou o combate ao analfabetismo e funcionou como um catalizador de forças políticas e sociais. Durante a década de 1950, no governo Kubitscheck, nasceu o Plano Nacional de Alfabetização de Adultos (PNAA), substituído no regime militar pelo Movimento Brasileiro de Alfabetização (MOBRAL), como esforço no oferecimento de cursos de alfabetização de média duração para jovens e adultos (15 anos ou mais). Também nessa época nasceram o Movimento de Educação de Base (MEB) e a Cruzada Ação Básica Cristã (ABC), para aumentar o número de matrículas de jovens e adultos matriculados (Lima & Amaral, 2015).

A partir da redemocratização e da instituição da Constituição de 1988, a área de educação passa a ter maior relevância como “direito de todos e dever do Estado e da família”, tendo também positivado o papel dos entes da federação e correspondente destinação mínima de recursos para a educação básica (Constituição da República Federativa do Brasil, 1988). Os investimentos em educação tiveram efeitos e as taxas de analfabetismo caíram de 56%, na década de 1940, progressivamente nas décadas seguintes até atingir 13,6% nos anos 2000.

Figura 1 - Taxa de analfabetismo no Brasil (1940 – 2000)
Figura 1 - Taxa de analfabetismo no Brasil (1940 – 2000)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 2010.

Com a tendência de queda acumulada em 60 anos de combate ao analfabetismo, esse problema começou a ceder espaço a outras agendas presentes nos discursos dos meios de comunicação, da classe política e dos próprios agentes públicos que lidam com a educação. Outros problemas estruturais da educação brasileira passaram a ganhar maior atenção: a ampliação da oferta e a qualificação da educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio) e do ensino profissionalizante e superior.

Parte desta agenda foi transcrita formalmente na Constituição de 1988 e teve como expressão principal a articulação e planejamento de uma política pública integradora ao sistema educacional brasileiro entre os níveis federal, estadual e municipal. Neste sentido, a Constituição previu a futura criação de um “plano nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público” (Constituição da República Federativa do Brasil, 1988, Art. 214). Este dispositivo constitucional foi reforçado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), em 1996, que fixou prazo para o seu cumprimento, vigência decenal do Plano Nacional de Educação (PNE), além de estabelecer o modelo de elaboração da política pública de maneira colaborativa entre União, estados, Distrito Federal e municípios. O PNE entrava definitivamente para a agenda governamental, com previsão de um sistema de monitoramento e avaliação do desempenho do sistema educacional brasileiro desde a educação infantil até o ensino superior.

O Plano Nacional de Educação (PNE 2001-2010) foi elaborado em um ambiente de disputa política e ideológica sobre a concepção de educação e suas prioridades. De um lado, o Ministério da Educação (MEC), sob a liderança de Paulo Renato de Souza, elaborou a proposta de PNE com base numa concepção de racionalidade, eficiência e qualidade do setor educacional. Por outro lado, movimentos sociais, sindicatos e organizações não-governamentais envolvidas com o tema de educação que realizaram dois Congressos Nacionais de Educação, de onde saiu outra proposta de perspectiva de igualdade regional de oferta, ampliação do acesso e da qualidade e de expansão da destinação de recursos para o setor de educação (Saviani, 2019).

Enquanto a proposta de PNE do governo federal desencadeou o Projeto de Lei (PL) 4.173/1998, a proposta vinda da oposição foi materializada no PL 4.155/1998, de autoria do Deputado Ivan Valente (PT-SP). Ambos os projetos buscaram legitimação na sociedade, com discussão em audiências públicas e participação de entidades ligadas ao setor da educação durante sua tramitação.

Os projetos tramitaram concomitantemente no Congresso Nacional, nas suas diversas comissões da Câmara e do Senado. No final, o PNE 2001-2010 acabou sendo uma composição desses planos e, segundo avaliações de especialistas, contou com 75% do conteúdo mais alinhado com a proposta do governo (PL 4.173) e 25% mais próximo do que era previsto no projeto de lei da oposição (PL 4.155) (Bordignon, 2014).

O PNE 2001-2010 foi aprovado em 9 de janeiro de 2001 (Lei 10.172/2001) e colocava 295 metas para todo o sistema educacional brasileiro (da educação infantil ao ensino superior), mas dependia do desdobramento dessas metas pelos níveis estaduais e municipais. No processo de sanção do PNE, o projeto recebeu vetos com relação aos meios e recursos para sua implementação e não previa os custos das ações e as fontes de recursos, o que o levou a ser taxado de “muito discurso e nenhum recurso”. Também foi criticado por dar muito mais importância relativa para o desenvolvimento da educação superior do que, por exemplo, para a grande deficiência histórica do desenvolvimento da educação básica, (Davies, 2001; Souza, 2014).

Foi durante a década de 2000 que foram consolidados os sistemas de avaliação da educação, com objetivo também de fazer cumprir os objetivos e metas do PNE. Somaram-se ao Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), já criado em 1990, e ao Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), criado em 1998, o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), estabelecido em 2004, todos sob responsabilidade do Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep-MEC).

Apesar do reconhecido avanço do PNE 2001-2010 e do estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas, também persistiram os problemas históricos de falta de coordenação nacional da rede de educação. Em linhas gerais, as metas para os estados e municípios foram estabelecidas e cabia aos entes subnacionais se esforçar para alcançá-las. Não havia, contudo, uma contrapartida da União para aqueles que demostrassem êxito no cumprimento das metas ou previsão de auxílio suplementar aqueles que não as estivessem alcançando.

Foi então, durante as Conferências Nacionais do Sistema de avaliação da educação básica, em 2008, que ganharam corpo os debates para a criação de um Sistema Nacional de Educação (SNE), que garantisse coordenação federativa e buscasse o acesso à educação de qualidade e igualitária nas diversas regiões do país. Para isso, um SNE precisaria estabelecer um modelo de financiamento equitativo de recursos para a educação. Com a perspectiva de encerramento do período de vigência do PNE no ano de 2010, começaram os preparativos para a construção do novo Plano Nacional de Educação, que pudesse contemplar o SNE e trazer perspectiva para sua implantação no próximo decênio.

A CONSTRUÇÃO DO PNE 2011-2020 (DEPOIS REBATIZADO PNE 2014-2024)

A metodologia de elaboração do PNE 2011-2020 abandonou o modelo racionalista top down e abraçou o modelo argumentativo, participativo de construção social de baixo para cima. Serviram como referências metodológicas as Conferências Nacionais da Saúde e a própria Conferência Nacional da Educação Básica (CNEB, 2008), em rodadas de conferências municipais, estaduais e a Conferência Nacional da Educação (CNE).

Como argumentos de suporte ao processo participativo, sempre foram citados a legitimidade do processo político de construção das políticas, os múltiplos olhares e inteligência coletiva, bem como a intervenção dos próprios executores das políticas públicas. Ou seja, de todos os profissionais da educação, que hoje englobam os professores, especialistas e funcionários de apoio e técnico-administrativos que atuam nas instituições e sistemas de ensino no Brasil e corroboram durante a formulação, fato que daria maior chance de posterior implementação.

A construção da CNE com participação popular também era vista com o meio mais adequado para lidar com a complexidade e variedade do setor educacional.

As dificuldades operacionais e carga de trabalho que envolveriam a realização de múltiplas rodadas municipais, estaduais e uma Conferência Nacional eram conhecidas:

Apesar desses riscos e dificuldades, o momento político era absolutamente favorável à adoção do método deliberativo de baixo para cima. As entidades de base que haviam participado da construção da proposta alternativa de PNE 2001-2009 (PL 4.155/1998) exigiam que o processo de construção do novo PNE fosse em modelo de Conferência Nacional de Educação (CONAE), com participação de todos os segmentos da educação em etapas municipais, estaduais e nacional. O Ministro da Educação à época, Fernando Haddad, também decidiu evitar o desenho do PNE, apoiando-se apenas nos técnicos do MEC.

Com esta confluência de desejos e necessidades, o estilo racionalista ou tecnocrático de formulação cedeu espaço para um estilo mais participativo-deliberativo de construção do PNE 2011-2020, com a seguinte governança:

Dentre os documentos de suporte à realização do processo participativo estavam:

O processo de construção da CONAE durou mais de um ano, a partir das etapas municipais. À medida que as Conferências Municipais eram realizadas, o Documento-Referência era analisado, criticado e recebia sugestões e moções para aprimoramento. Ao final das Conferências Municipais, um relatório da Conferência era elaborado e o Sistema de Conferência-Relatoria era alimentado com as decisões das Conferências. Também eram eleitos os delegados que representariam os municípios ou regiões na Conferência Estadual.

No segundo semestre de 2009 foram realizadas as etapas estaduais, com a participação de delegados que haviam sido escolhidos pelas Conferências Municipais e outros delegados ligados ao sistema estadual de educação. Na ocasião também foram debatidas as contribuições municipais ao Documento-Referência e feitas consolidações de novas sugestões originais. Ao final do processo, a comissão organizadora da Conferência Estadual também elaborava um relatório final da conferência, bem como dava input ao Sistema de Conferência-Relatoria. O total de participantes em todas as etapas preparatórias estaduais e municipais foi de aproximadamente 450.000 pessoas.

Figura 2 - Processo de formulação participativa do PNE.
Figura 2 - Processo de formulação participativa do PNE.

De 28 de fevereiro a 1º de março de 2010, foi realizada a Conferência Nacional de Educação com participação de 3.500 delegados, distribuídos de acordo com o nível de educação (básica, profissional e superior), estado de origem, identidade (estudantes, professores, gestores, técnicos) e pertencimento institucional (público, privado, confessional etc.). Também participaram representantes de outros ministérios, palestrantes e especialistas convidados.

Ao final da Conferência, foi deliberada a criação de um Sistema Nacional de Educação (SNE) e aprovado o texto base do Plano Nacional de Educação para o decênio 2011-2020.

Em ano eleitoral, o Projeto de Lei demorou para ficar pronto e foi encaminhado para o Congresso em dezembro daquele ano (Projeto de Lei 8.035/2010). Também em dezembro de 2010 foi criado, via decreto, o Fórum Nacional de Educação (FNE), entidade que serviria como elo permanente de debate entre governo e sociedade sobre o conteúdo do PNE e responsável pela coordenação do processo participativo da próxima Conferência Nacional de Educação que viria a ser realizada em 2014.

Após a eleição de Dilma Rousseff como sucessora de Lula, e com a perspectiva de permanência de Fernando Haddad como ministro da Educação para acompanhar politicamente o projeto no Congresso Nacional, a expectativa de todos os participantes das Conferências Municipais, Estaduais e Nacional era de uma aprovação rápida e implementação tranquila do Plano Nacional de Educação. Não foi o que aconteceu.

A TRAMITAÇÃO DO PNE NO CONGRESSO NACIONAL

Em 2011, primeiro ano do mandato da presidente Dilma, e com maioria governista tanto na Câmara quanto no Senado, a expectativa era de aprovação do PL 8.035/2010, que materializou a proposta de Plano Nacional de Educação apresentado pelo MEC ao Congresso Nacional.

No entanto, a politics se sobrepôs à policy. Durante todo o primeiro mandato da presidente Dilma, o PNE tramitou com inúmeros interferências, novas consultas e contestações de constitucionalidade de seus dispositivos. Alguns episódios marcaram esse processo:

O PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (PNE 2014-2024)

Aquele que era para ser o Plano Nacional de Educação 2011-2020 teve alterado seu nome para Plano Nacional de Educação 2014-2024. O PNE 2014-2024 é decenal e integrador de metas e indicadores para todo o sistema educacional, desde a educação infantil até a pós-graduação stricto sensu em todo o Brasil. Previu também a criação do Sistema Nacional de Educação (SNE), em um prazo de dois anos, para que fosse criada a articulação dos sistemas de ensino em regime de colaboração entre os entes federados, com vistas à repartição de responsabilidades e recursos para efetivação do PNE.

A estrutura do PNE foi delineada em 10 diretrizes e 20 metas. Cada meta possui um conjunto de estratégias para sua efetivação. Para o acompanhamento de seu cumprimento, foi dada atribuição ao Inep para elaborar indicadores de cumprimento para cada uma das metas e a necessidade de realizar bianualmente avaliações sobre o cumprimento de cada indicador.

Quadro 1 - Estrutura lógica do Plano Nacional de Educação - PNE 2014-2024
Quadro 1 - Estrutura lógica do Plano Nacional de Educação - PNE 2014-2024
Fonte: Elaboração própria com base na Lei n. 13.005 (2014) .

Para o monitoramento e avaliação das metas do PNE, está prevista a seguinte estrutura de governança: Ministério da Educação (MEC), Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal, Conselho Nacional de Educação (CNE) e o Fórum Nacional de Educação (FNE).

O FNE foi estabelecido em 2010 para ser o elo de participação contínua e debate entre governo e sociedade civil organizada, em especial aquela ligada à educação. Também foram criados Fóruns Estaduais de Educação, com o mesmo intuito no nível estadual. Alguns municípios também instituíram seus fóruns municipais, somando forças aos Conselhos Municipais de Educação.

Com o PNE 2014-2024 aprovado, a Conferência Nacional de Educação (CONAE) de 2014 foi realizada em clima de otimismo. A CONAE 2014 foi elaborada nos moldes da CONAE de 2010, com conferências municipais, intermunicipais, estaduais e distritais que somaram participação de 800.000 pessoas entre delegados, participantes e palestrantes. Na etapa nacional, o grande objetivo era estudar a implementação do PNE. Realizada após o processo eleitoral que reelegeu Dilma Rousseff para mais quatro anos de mandato, a CONAE 2014 foi realizada com uma perspectiva de efetivação do PNE.

Quanto aos estados e municípios, entes importantíssimos para a implementação do PNE e viabilização das diretrizes e metas estabelecidas, foi estabelecido prazo de um ano para que elaborassem seus Planos Municipais (PMEs) e Planos Estaduais de educação (PEEs), adotando como parâmetro o PNE para alinhamento de diretrizes e metas.

A Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE), criada em 2011, estruturou uma rede descentralizada de apoio técnico, com participação de representantes estaduais e regionais. Como resposta à aprovação do PNE, essa rede foi criada com objetivo de dar suporte aos municípios elaborarem seus Planos Municipais de Educação.

A corrida dos municípios e dos governos estaduais para cumprir o dispositivo do PNE deu resultados. Entre 2014 e 2015 quase todos os municípios e governos estaduais aprovaram nos poderes legislativos (Câmaras Municipais e Assembleias Estaduais) seus respectivos Planos Municipais e Estaduais de Educação, alinhados às metas expressas no PNE.

Essa corrida trouxe alguns atropelos. Existem diversos relatos de aprovação açodada dos planos municipais e de alguns planos estaduais. Abundam exemplos de “cópia e cola” de planos, em que só alteravam os valores dos indicadores, mantendo idênticos os textos dos planos, seus diagnósticos e recomendações.

Houve um processo de difusão acrítica dos planos. Prefeituras contrataram empresas de consultoria para elaborar PMEs, com o argumento que seus gestores da educação e os professores tinham dificuldade em conciliar suas atividades educacionais de sala de aula ou de gestão escolar, com as atividades de elaboração do plano com base em modelo padrão.

AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO DO PNE 2014-2024

Com relação ao cumprimento da tarefa de elaboração dos PEEs e PMEs pelos estados e municípios, a SASE criou um portal de acompanhamento da elaboração dos planos. Para comunicação dos resultados foi utilizado um mapa nacional, onde é possível visualizar quais estados e municípios construíram seus planos e aderiram à assistência técnica da SASE para monitoramento e avaliação dos planos municipais.

Um dos mapas da SASE (Figura 3) mostra que quase todos os entes federados elaboraram seus Planos e aderiram à assistência técnica de acompanhamento. Apenas o estado do Rio de Janeiro não conseguiu elaborar o Plano Estadual de Educação, mas avançou até a etapa de consulta pública quanto ao seu texto. O Rio de Janeiro e o estado de Minas Gerais foram alguns dos poucos casos em que não houve adesão à assistência técnica para acompanhamento das metas do plano.

Até 2020, quase todos os municípios conseguiram aprovar seus Planos Municipais de Educação ou aderiram à assistência técnica para monitoramento das metas.

Figura 3 - Situação dos estados com relação ao PNE
Figura 3 - Situação dos estados com relação ao PNE
Fonte: PNE em Movimento, 2020.

No sentido de avaliação, mais importante que o cumprimento formal de aprovação legislativa dos planos estaduais e municipais, o PNE 2014-2024 vislumbra o cumprimento das diretrizes, metas e estratégias para melhoria da educação no Brasil.

As diretrizes e metas foram operacionalizadas pelo Inep em 57 indicadores, que servem ao monitoramento contínuo e avaliação periódica feita por órgãos designados a este fim: Ministério da Educação (MEC), Comissões de Educação do Senado e da Câmara Federal, Conselho Nacional de Educação (CNE) e o Fórum Nacional de Educação (FNE).

Ao Inep, órgão ligado ao MEC, foi estabelecido prazo bienal de verificação das metas e indicadores, em forma de relatório de monitoramento, coisa que o INEP tem realizado com diligência nos anos 2016, 2018 e 2020.

No relatório do 1º ciclo de monitoramento (2014-2016), foi estabelecida a linha base para comparação dos indicadores ou metas, ou seja, os parâmetros de referência comparativa numa perspectiva histórica de evolução de cada indicador (Inep, 2016).

O ano do parâmetro de referência variou de acordo com a disponibilidade de dados. A título de exemplo, o ano de 2010 serviu como parâmetro para o indicador 4A - Percentual da população de 4 a 17 anos de idade com deficiência que frequenta a escola. O ano de 2015, serviu como parâmetro histórico para verificação da evolução do indicador 20A - Gasto Público em Educação Pública em proporção ao PIB. A grande maioria dos parâmetros para linha base adotou o ano de 2013 e alguns indicadores foram operacionalizados após o relatório do primeiro ciclo, como os indicadores que operacionalizam as metas 18 e 19 (por exemplo, o indicador 19B: Percentual de existência de colegiados intra-escolares).

Nos relatórios do 2º e 3º ciclo para os biênios 2016-2017 e 2018-2019 de Monitoramento das Metas do PNE, realizado pela Diretoria de Estudos Educacionais (Dired/Inep), foram verificados os avanços dos indicadores e metas. Os resultados têm sido abaixo do esperado. Excetuando-se as metas para educação superior relativas à titulação docente (mestrado e doutorado) e a participação do segmento público na expansão da educação profissional técnica de nível médio, que já atingiram ou superaram as metas estabelecidas no PNE, a média da eficácia dos demais indicadores de alcance das metas estabelecidas para o PNE 2024 ficou em 25,17% (Inep, 2020).

Em seis indicadores houve retrocesso, com relação ao ano base de cada indicador. Exemplo disso foram os indicadores de alunos da educação básica em jornada de tempo integral, matrículas na educação básica de alunos de 4 a 17 anos de idade com deficiência, percentual de escolas públicas da educação básica que possuem pelo menos 25% do público-alvo em jornada de tempo integral, percentual de matrículas da educação de jovens e adultos na forma integrada à educação profissional e o gasto público em educação pública em proporção ao produto interno bruto (PIB), que tinham meta de 7% para o ano de 2019 e 10% do PIB em educação para 2024.

Figura 4 - Nível de execução das metas do Plano Nacional de Educação - 2019
Figura 4 - Nível de execução das metas do Plano Nacional de Educação - 2019
Fonte: Elaboração própria com base em Inep (2020).

Houve estagnação no alcance de metas, como, por exemplo, o percentual de alunos em escola de tempo integral, a taxa de alfabetização de jovens, o número de matrículas de alunos em escolas de educação profissional técnica de nível médio e a taxa bruta de matrícula no ensino superior.

Logo após a divulgação deste relatório do INEP, o secretário-executivo do MEC compartilhou a sua frustração: “as metas não são metas que só o MEC sozinho conseguiria fazer. O MEC tem poder indutor, e é verdade que esse poder indutor se enfraquece diante da situação fiscal que o país vive” (Folha de São Paulo, 2020).

No tocante à avaliação externa, o Tribunal de Contas da União (TCU) tem realizado o Relatório de Fiscalizações em Políticas e Programas de Governo (RePP), com objetivo de subsidiar o Congresso Nacional na elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), para assegurar orçamento compatível com as metas previstas no PNE. No âmbito do controle operacional, a Secretaria Executiva de Educação do TCU elabora anualmente relatório de execução do Plano Nacional de Educação, que resulta em relatório de acompanhamento.

No âmbito da sociedade civil, vale destacar o trabalho de monitoramento realizado pelo Observatório do Plano Nacional da Educação (OPNE), uma iniciativa da organização Todos pela Educação em parceria com uma rede de atores governamentais e não-governamentais. No site do OPNE há um dashboard com todas as metas do PNE, seus indicadores, seu nível de alcance, além de análises do progresso e dossiês por localidade (estados e municípios).

O RePP 2019 reconhece os méritos do PNE em perspectiva comparada a outras áreas de políticas públicas do governo. Aspectos positivos com relação ao PNE são o seu nível de institucionalização (Lei 13.005, 2014) e a sua estrutura, visão estratégica decenal, diretrizes, objetivos, metas, público-alvo bem definido, assim como existência de estrutura de monitoramento e avaliação adequada. Por outro lado, também aponta possibilidades de avanço no que tange a coordenação intergovernamental e distribuição das responsabilidades e atribuição de cada nível da federação no cumprimento das metas (TCU, 2019). Em outras palavras, pode haver um jogo de empurra-empurra da culpa, quando do não alcance das metas.

Com relação às metas, os relatórios de acompanhamento são enfáticos em trazer preocupação quanto ao seu alcance. Segundo o acórdão 1048/2020 do TCU, “dezoito das vinte metas estabelecidas no programa tinham alta probabilidade de não serem atingidas, e a situação não se mostrou diferente em 2019” (TCU, 2019).

MUDANÇA DE RUMOS NA POLÍTICA

As eleições de 2018 foram um marco na trajetória política brasileira. Depois de 24 anos de sucessão entre o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e o Partido dos Trabalhadores (PT), onde a lógica política do presidencialismo de coalizão vigorava no tratamento negociado entre Poder Executivo e Congresso Nacional (Abranches, 1988), Jair Bolsonaro se elegeu numa plataforma de combate à corrupção e mudança na forma de fazer política, com menor intervenção política e reviravolta “ideológica”, especialmente na área de educação.

A Conferência Nacional de Educação de 2018 foi realizada depois das eleições. O clima era de apreensão sobre novos direcionamentos que eventualmente o governo Bolsonaro pudesse dar para a implementação PNE 2014-2024.

Logo em janeiro de 2019, ao tomar posse, o presidente da República decretou a reorganização da estruturação do Ministério da Educação e extinguiu a Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE), órgão que era responsável por dar apoio técnico aos municípios para o cumprimento e avaliação dos planos municipais de educação, além de ter um papel de ajudar na implementação do Piso Salarial Nacional, relacionado à meta 17 do PNE.

O primeiro ministro da Educação indicado por Bolsonaro, Ricardo Vélez Rodríguez, ficou apenas três meses no cargo e sofreu resistências dentro da área técnica de educação e no relacionamento com o Congresso. Sofreu com pedidos de exoneração de mais de 10 gestores de órgãos ligados ao MEC. No final de março de 2019, foi à Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, onde deputados se revezaram nas críticas ao Ministro. No início de abril do mesmo ano foi demitido por Bolsonaro. Não conseguiu avançar na implementação do PNE 2014-2024.

O segundo Ministro da Educação, Abraham Weintraub, assumiu em abril de 2019 com apoio da chamada “ala ideológica” do governo, atrelado a valores declarados de conservadorismo, preservação da família e da pátria. Do ponto de vista concreto, as principais bandeiras que Weintraub defendeu à frente do MEC foram a criação de uma rede de escolas cívico-militares (inspiradas nas escolas militares) e o Programa “Future-se”, para incentivo às universidades para diversificar suas fontes de recursos. O Plano Nacional de Educação (2014-2024) foi pouco mencionado pelo Ministro em seus 14 meses de mandato.

Também marcante foi a mudança na composição do Fórum Nacional de Educação, responsável pela organização das Conferências Nacionais. Entidades historicamente vinculadas ao movimento da educação e à composição do PNE foram substituídas por entidades como a Associação Brasileira de Instituições Educacionais Evangélicas, Associação Nacional das Universidades Particulares, Representação do Sistema “S”. A reunião inaugural do FNE no governo Bolsonaro só aconteceu em 17 de dezembro de 2019. Como reação, outras entidades que haviam protagonizado a defesa do PNE 2014-2024 deixaram o FNE e criaram o Fórum Nacional Popular de Educação (FNPE), com papel de controle social no acompanhamento do PNE.

Após declarações controversas, Abraham Weintraub foi demitido em junho de 2020 do Ministério da Educação. Em seu lugar entrou Milton Ribeiro, com formação em Teologia e Direito, ex-vice-reitor da Universidade Presbiteriana Mackenzie.

A CONCLUSÃO: UM ÁRDUO CAMINHO ATÉ 2024

O Ministério da Educação tem a responsabilidade de coordenar a implementação do Plano Nacional de Educação. O PNE 2014-2024 deveria ser uma política pública de Estado, com efeitos sobre as estratégias e ações dos governos federal, estaduais e municipais, além de organizações sociais e privadas do setor educacional. No entanto, a vontade popular democrática se sobrepõe a racionalidades político-administrativas de longo prazo, com ampla liberdade para eleger governos com novas agendas e que venham desenhar novas políticas de Estado.

Neste cenário, vários são os sinais que as metas e indicadores do PNE 2014-2024 não serão cumpridos:

- A Emenda Constitucional n. 95/2016, aprovada ainda sobre o governo de Michel Temer, que estabeleceu novo regime fiscal (teto dos gastos do setor público) para um arco temporal de 20 anos, praticamente inviabiliza o alcance de diversos indicadores que dependem da meta 20 do PNE, que prevê percentual mínimo de gasto público com educação de 7% em 2019 e 10% em 2024. A situação de 2018 era de apenas 5,4% do PIB investido em educação no Brasil (INEP, 2020).

- O Sistema Nacional de Educação, previsto no PNE 2014-2024, parece um sonho cada vez mais difícil de se tornar realidade. Prevendo um sistema de financiamento perene da educação, o SNE prometia deixar clara a separação de responsabilidades e a origem dos recursos para as políticas de educação.

- A pandemia de Covid-19 alterou completamente as prioridades dos governos municipais, estaduais e federal, perdendo espaço para agendas da área da saúde, geração de trabalho e renda, bem como políticas para enfrentamento do estrangulamento tributário dos entes federados, com possíveis impactos deletérios para todo a Administração Pública nos próximos anos.

Diante de um cenário assim incerto, cabe lembrar que a qualificação da educação no Brasil é um trabalho incremental e de longo prazo. Tem sido assim em toda sua trajetória histórica. Paulo Freire (1992), nosso expoente da educação, nos faz lembrar que o processo de construção da educação depende da perseverança e manutenção de ideal: “Ninguém caminha sem aprender a caminhar, sem aprender a fazer o caminho caminhando, refazendo e retocando o sonho pelo qual se pôs a caminhar”.

NOTA DE ENSINO

Este relato de caso é baseado nas diretrizes sobre Educação constantes na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, nas Leis Complementares e regulamentos do Ministério da Educação. Os dados foram levantados por meio de análise de documentos e relatórios oriundos das referências deste estudo.

As notas de ensino são compostas por um conjunto de instrumentos que o professor poderá empregar em momentos e espaços de formação de cursos da graduação até cursos de aperfeiçoamento ou pós-graduação.

Aspectos Pedagógicos

A sugestão para a aplicação do presente caso de ensino é em uma aula dividida em dois momentos. A primeira, de leitura e discussão do processo e percurso da construção do Plano Nacional da Educação; a segunda, para consolidar a aprendizagem conceitual e de linguagem de políticas públicas, propõe-se o desenvolvimento de um short paper sobre políticas públicas de Educação no Brasil e, em específico, sobre o Plano Nacional de Educação (PNE).

Questões propostas para discussão e elaboração do short paper.

Sugere-se, tanto para discussão prévia, quanto para a escrita do texto autoral, que sejam respondidas as seguintes perguntas:

  1. 1. Qual a diferença entre política pública, política de Estado e política de governo? De que maneira o caso do Plano Nacional de Educação ilustra estas distinções conceituais?
  2. 2. Como o modelo heurístico do ciclo de políticas públicas pode ser usado para ilustrar a identificação do problema, a formação da agenda, a formulação de alternativas, a tomada de decisão, a implementação, a avaliação e a extinção de políticas públicas de educação no Brasil?
  3. 3. Quais abordagens de análise e formulação de políticas públicas foram utilizadas para a elaboração dos Planos Nacionais de Educação e quais seus impactos no posterior processo de implementação?

Orientação ao Professor

Espera-se que os participantes entreguem um short paper com texto autoral do aluno. A estrutura esperada do short paper é:1) título; 2) autor; 3) corpo do texto com as respostas às cinco perguntas (de preferência de maneira fluida, que interligue as respostas com parágrafos sequenciais ou narrativa); 4) Referências bibliográficas utilizadas.

Fontes:

REFERÊNCIAS

Abranches, S. (1988). Presidencialismo de coalizão: dilema institucional brasileiro. Dados. V. 31, n. 1. 5-34.

Bordignon, G. (2014). Caminhar da educação brasileira: muitos planos, pouco planejamento. In: Souza, D. B. de; Martins, A. M. (Org.). Planos de educação no Brasil: planejamentos, políticas, práticas. São Paulo: Loyola, 29-54.

Bordignon, L. H. C.; Paim, M.M.W. (2015). História e políticas públicas de alfabetização e letramento no Brasil: breves apontamentos com enfoque para o Plano Nacional de Educação. Momento. V. 24, n.1, 89-117.

Constituição da República Federativa do Brasil. (1988). Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti/1988/constituicao-1988-5-outubro-1988-322142-publicacaooriginal-1-pl.html, Acesso em 10 de julho de 2020.

Davies, N. (2001). Plano Nacional de Educação: muito discurso, nenhum recurso. Universidade e Sociedade, v. 11, n. 25, 29-39.

Folha de São Paulo. (2020). Brasil não atinge metas e fica estagnado na educação sob Bolsonaro. 2020. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/educacao/2020/07/indicadores-de-alfabetizacao-educacao-integral-e-profissional-ficam-estagnados-no-1o-ano-de-bolsonaro.shtml, Acesso em 02 de Julho de 2020.

Freire, P. (1992). Pedagogia da esperança: um reencontro com a pedagogia do oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). (2010). Censo: resultados. 2010. Disponível em: https://censo2010.ibge.gov.br/ resultados.html, Acesso em 10 de julho de 2020.

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). (2016). Relatório do primeiro ciclo de monitoramento de metas do PNE – Biênio 2014 -2016 - Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Disponível em: http://portal.inep.gov.br/informacao-da-publicacao/-/asset_publisher/6JYIsGMAMkW1/ document/id/626732, Acesso em 10 de julho de 2020.

Inep (2020). Relatório do terceiro ciclo de monitoramento das metas do Plano Nacional de Educação - Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Disponível em: http://portal.inep.gov.br/informacao-da-publicacao/-/asset_publisher/ 6JYIsGMAMkW1/document/id/6935276, Acesso em 10 de julho de 2020.

Lei n. 13.005, de 25 de junho de 2014. (2014). Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ _ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm, Acesso em 10 de julho de 2020.

Lima, N. S., Amaral, S. C. de S. (2015). O analfabetismo como violação do direito fundamental à educação: a contribuição do EJA no cenário nacional. LSP Revista Científica Interdisciplinar, vol. 2, n. 4, 430-482.

PNE em Movimento. (2020). Monitoramento e avaliação dos planos subnacionais de educação. 2020. Disponível em: http://pne.mec.gov.br/18-planos-subnacionais-de-educacao/37-monitoramento-e-avaliacao-dos-planos-subnacionais-de-educacao, Acesso em 10 de julho de 2020.

Saviani, D. (2019). Da LDB (1996) ao novo PNE (2014-2024): por uma outra política educacional. São Paulo: Câmara Brasileira do Livro, 2019.

Souza, D. B. (2014). Avaliações finais sobre o PNE 2001-2010 e preliminares do PNE 2014-2024. Estudos em Avaliação Educacional, v. 25, n. 59,140-170.

Tribunal de Contas da União (TCU). (2019). Relatório de fiscalizações em políticas e programas de governo: RePP 2019 - Tribunal de Contas da União. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/relatorio-de-fiscalizacoes-em-politicas-e-programas-de-governo-2019.htm, Acesso em 10 de julho de 2020.

Notas

1 Este caso para ensino foi desenvolvido originalmente, aplicado e aprimorado a partir da disciplina de Fundamentos de Políticas Públicas, do Curso de Especialização em Controle de Políticas Públicas, ministrada pelo prof. Leonardo Secchi entre agosto e novembro de 2020, no Instituto Serzedello Corrêa do Tribunal de Contas da União (TCU)
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